Hábitat

Del “Estado constructor” al “Estado promotor”: el paradigma PRO del ajuste en vivienda

18 marzo, 2015

LA DISMINUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA

“…está la voluntad por consolidar un nuevo paradigma en las políticas de hábitat y de vivienda. Lo que hemos llevado adelante marca el salto cualitativo desde un Estado constructor a un Estado promotor.”[1]

Estas palabras expresadas por el Ministro de Desarrollo Económico de la Ciudad de Buenos Aires, Francisco Cabrera, en ocasión de la defensa en la Legislatura Porteña del presupuesto presentado por el oficialismo para 2015 de la cartera que dirige, reflejan la definición que ha tomado la actual gestión de gobierno para afrontar la problemática de vivienda que afecta a la Ciudad.

Frente a la caída presupuestaria de los servicios sociales (que disminuyeron casi ocho puntos porcentuales su participación en el total entre 2010 y 2015), y también frente a la caída de los programas de vivienda, el PRO solía responder que la incorporación de nuevas obligaciones como la Policía Metropolitana y la gestión del subte hacía que, al aumentar el presupuesto total, se achicara el porcentaje destinado a estas áreas acá referidas. Sin embargo, las definiciones del Ministro Cabrera nos permiten profundizar sobre los verdaderos criterios que  orientan la asignación presupuestaria del PRO.

En efecto, los funcionarios de gobierno admiten que sostienen un “cambio de paradigma en las políticas de vivienda”, porque creen que el Estado no debe ser “constructor” sino “promotor” de soluciones habitacionales, y además debe focalizar su atención en “el entorno” (concepto en el cual engloban desde el tendido eléctrico hasta la organización de actividades recreativas).

En efecto, el proyecto de presupuesto presentado por el oficialismo para el año 2015 prevé un total de $1.997.645.779 para el conjunto de partidas destinadas al área vivienda.[2] Considerando que el presupuesto asignado en 2014 era de $1.613.365.333, se verifica que, tal como ha venido sucediendo durante los últimos años, la evolución interanual de la asignación para 2015 implica una disminución en términos reales respecto de la del año previo. Excepto en 2011, los aumentos interanuales en términos nominales destinados al área vivienda nunca superaron a la inflación; y para 2015 la previsión se mantiene: mientras que se asignan partidas que resultan superiores en un 23,82% a las del ejercicio anterior, la inflación prevista en el propio presupuesto es de 28,5%.

A su vez, la participación de los programas de vivienda en el total del presupuesto continúa con su tendencia a la disminución.

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Vale aclarar que el referido “cambio de paradigma” de las políticas de vivienda (que implica un desfinanciamiento de sus partidas  presupuestarias) se da en una Ciudad de Buenos Aires que atraviesa una situación de déficit habitacional que empeora año tras año,  alcanzando a la fecha un total de 500.000 personas. Vale aclarar que el déficit habitacional se da en un marco donde la cantidad de población de la Ciudad permanece relativamente estable desde la década del ’60, con alrededor de los 3 millones de habitantes (según el CENSO 2010 la cifra ascendía a 2.890.151 habitantes).

UN CRÉDITO INSUFICIENTE

Según lo explican los propios funcionarios del Gobierno de la Ciudad, el otorgamiento de créditos parecería ser una de las principales políticas de vivienda de la actual gestión (la misma está a cargo del IVC, que para 2015 tiene asignado el 100% del presupuesto de los programas de vivienda para préstamos a largo plazo).

El Ministro de Desarrollo Económico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Francisco Cabrera, así lo ratificó en su exposición en la ronda de presentación del presupuesto de 2014: “La respuesta al déficit habitacional mediante una producción masiva de viviendas ha demostrado en el pasado sus limitaciones. (…) Por lo tanto, la solución al déficit debe ser adaptada a la demanda y no resolverse con una solución universal. (…) El primer lineamiento estratégico es promover el acceso a la vivienda mediante el crédito hipotecario.[3]

Hay tres líneas de créditos que otorga el Instituto de la Vivienda de la Ciudad: a) Créditos Ley 341/964, el cual constituye una extensión de créditos hipotecarios para la edificación de viviendas o bien para la compra y refacción por parte de aquellas personas de escasos recursos que no pudieran acceder a una vivienda digna por propios medios; b) MI CASA BA, orientado los sectores medios para la compra de un inmueble pre-existente; c) Primera Vivienda, también orientado a los sectores medios y medios bajos, dando prioridad a los jóvenes, para la compra de un inmueble pre-existente.

Entre ellos, los programas que más avanzan en términos presupuestarios son aquellos orientados a los estratos medios de la Ciudad, ya que para poder ingresar a los créditos el beneficiario debe hacer una inversión inicial promedio de $100.000 a $150.000. Es evidente entonces que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha decidido orientar su línea de créditos en consonancia con el mercado, y en detrimento de los sectores de menores recursos, que ven cada vez más limitada su posibilidad de acceder a una solución de sus problemas habitacionales.

A su vez, los programas que prevén un aumento en su presupuesto son aquellos que se orientan a la compra de un inmueble ya existente; por su parte, los orientados a fomentar la construcción de vivienda atraviesan por un proceso de desinversión (como el caso de la Ley Crédito 341/964).

Pero lo que resulta más preocupante es que, en el marco de esta concepción según la cual el Estado no debe ser “constructor” sino “promotor” de soluciones habitacionales a través del “subsidio a la demanda” mediante créditos, la suma de las partidas presupuestarias de los programas dedicados al otorgamiento de créditos[4] alcance un total de $225.379.449. Y si a eso le sumamos los 800 millones de pesos que, tal como sostuvieron los funcionarios del PRO en la defensa del presupuesto del Ministerio de Desarrollo Económico[5], el Banco Ciudad habrá de destinar a créditos para la adquisición de viviendas, el monto asignado a esta finalidad total rondaría los mil millones de pesos. En consecuencia, si a pesar de que no figura en ninguna parte del presupuesto, es cierto que el Banco Ciudad va a destinar esos fondos al otorgamiento de créditos, sólo se podrían entregar 1.000 créditos de $1.000.000 o, 1.700 de $600.000, cantidad muy poco significativa en relación a las 500.000 en situación de déficit habitacional en la Ciudad de Buenos Aires.

FRAGMENTACIÓN Y FALTA DE RECURSOS PARA LA URBANIZACIÓN DE VILLAS

La asignación presupuestaria para los cinco programas de vivienda con intervención en villas[6] prevista para 2015, resulta inferior en términos reales a la sancionada en el ejercicio anterior: mientras que para 2015 las partidas ascienden a $532.752.552, en 2014 eran de $441.211.542. Si bien en términos nominales aumentan un 20,75%, la evolución representa una pérdida en términos reales del 7,75%, en función del índice de inflación prevista por el propio Gobierno de La Ciudad (28,5%). El achicamiento presupuestario se realiza en un contexto de crecimiento poblacional de las villas, que pasaron de albergar a 163.000 habitantes según el CENSO 2010, a 275.000 en 2014, según estimaciones de la Secretaría de Hábitat e Inclusión del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Para analizar el presupuesto destinado a las villas es necesario abordar cada uno de los distintos compartimentos en los que fue fragmentada la política de vivienda en la Ciudad.

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Asimismo, se observa un detrimento del rol del Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), que  supo ser el principal articulador e incluso centralizador de las políticas de vivienda en las villas. En 2015 tan sólo tiene asignado un 0,2% del presupuesto de los programas de vivienda en villas, que corresponde a los $935.000 de la partida “Reintegración, Integración y Transformación en Villas” (que, a su vez, vio fuertemente reducida su influencia dado que contaba en el año 2014 con una asignación de $54.582.800).

Por su parte, el organismo con mayor participación en villas es la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS), a través de su único programa “Intervención social en villas de emergencia y Núcleos Habitacionales Transitorios”, que representa el 55,6% del total del presupuesto destinado a villas. La UGIS se ocupa de realizar tareas tendientes a paliar la falta de infraestructura y servicios que sufren los habitantes de esos barrios. Algunas de estas tareas que se realizan hacen a la habitabilidad de los barrios de manera regular (provisión de agua potable a través de camiones cisterna, vaciamiento de pozos, etc.) y otras son intervenciones de forma inmediata  para emergencias. Pero sólo una parte de este presupuesto se destina a obras en el tendido eléctrico y cloacal (menos de $20.000.000 de un total de casi $300.000.000). En definitiva, alrededor  de la mitad del presupuesto destinado a villas de la UGIS apunta a soluciones parciales o transitorias, y no a obras estructurales que den solución definitiva a los problemas de infraestructura y al acceso a los distintos servicios.

Otro organismo importante, al menos en términos numéricos, dentro de los organismos que atienden las problemáticas de las villas es la Corporación Buenos Aires Sur S.E., pero en este caso la información presupuestaria es prácticamente nula: si bien la descripción del programa indica que destinan la partida de $124.000.000 asignada a la “planificación y ejecución de una política integral de urbanización de villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios” y tareas de regularización dominial en los barrios INTA y Los Piletones, entre otra variedad de funciones, la realidad muestra que es imposible saber específicamente cómo se compone el gasto, dado que en la información desagregada del programa, la totalidad de la partida está comprendida en el rubro “Transferencias al sector público empresarial”, sin ningún tipo de detalle o información adicional sobre las tareas específicas u obras llevadas a cabo por la Corporación.

Por su parte, la Secretaría de Hábitat e Inclusión, a través de su programa “Mejoramiento en Villas” representa sólo un 9,5% de la participación en el presupuesto en villas, lo cual resulta llamativamente bajo dado que, según el propio Gobierno de la Ciudad, dicha Secretaría es el principal organismo destinado a dar respuesta a las problemáticas de las villas.

Cuando realizamos el análisis del total del presupuesto destinado a villas por objeto de gasto nos llama la atención la baja asignación destinada al rubro “Construcciones”, que sólo alcanza los $65.118.260, y representa un 12,2% del total del gasto (el mismo rubro en el conjunto de los programas de vivienda representa un 38% del total).

Por su parte, las “Transferencias al sector privado” (que compensarían la asignación del rubro anterior) representan el 19,7% del total de las partidas de los programas de villas (en el conjunto de los programas de vivienda la proporción es del 7,5% del total). En ese sentido, aunque es netamente positivo que las obras de infraestructura sean llevadas a cabo, dentro de lo posible, por organizaciones pertenecientes a los propios barrios en las cuales tienen lugar, la falta de información precisa de las obras así como de las propias cooperativas dificulta su seguimiento.

UN ESTADO QUE PROMUEVE LA DESIGUALDAD

Asumirse como un Estado promotor en materia de vivienda, implica situar al mercado como el principal administrador de las políticas de vivienda en la Ciudad. Esta definición mantiene una línea de coherencia con el abordaje de la problemática habitacional en las villas (problemática que no se limita a la vivienda). Es así, como además de la ya normal compartimentación de las políticas de vivienda en distintos organismos del Estado y a la ya recurrente subejecución, se suma la escasa asignación de recursos a la construcción de viviendas e infraestructura, tendientes a lograr la urbanización de los barrios.

En lo que a política crediticia respecta, la suposición de un desarrollo amplio y eficaz, que alcance a amplios sectores de la población y que tienda a dar solución definitiva a la problemática de vivienda, resulta errada. A pesar de las definiciones conceptuales que sostienen los funcionarios del Gobierno de la Ciudad, el oficialismo porteño no ha logrado dar respuesta a los requerimientos de los porteños y porteñas, demostrado una oferta por demás limitada e insuficiente que no se acerca siquiera a reparar las desigualdades existentes.


[1] Comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria. Versión taquigráfica del día 10 de noviembre de 2014.

[2]Se consideran como parte del presupuesto de vivienda los siguientes programas:

Ministerio de Desarrollo Económico: PROSUR Hábitat.

IVC: Programas 100, 104, 105, 106, 108 y 109; Hotelados; Créditos Ley 341/964; Rehabilitación La Boca; Reintegración, Integración y Transformación en Villas; Rehabilitación Conjuntos Urbanos; Mejor Vivir; Viviendas con Ahorro Previo; Colonia Sola; Créditos 1ra. Vivienda; Mi Casa BA; Vivienda Porteña; Operatoria ex AU3; Ley 2258 – Cooperativas; Regularización dominial y financiera.

Unidad de Gestión e Intervención Social: Emergencia Habitacional, Promoción Social y Hábitat; Intervención social en Villas De Emergencia y N.T.H.

Corporación del Sur S.E.: Corporación Buenos Aires Sur S.E.

Sec. de Hábitat e Inclusión: Actividades comunes a los programas 19, 20 y 30; Hábitat; Inclusión Social; Mejoramiento en Villas.

Unidad Ejecutora EXAU3: Recuperación Barrio Parque Donado-Holmberg; Recuperación de la traza de la EX – AU3.

La suma de los montos asignados a cada uno de estos programas es similar al total que el Gobierno de la Ciudad informa que asigna al área vivienda en el presupuesto clasificado por finalidad/función. Optamos por considerar al presupuesto del área vivienda como la suma de estos programas dado que el GBCA no contempla en su clasificación dentro de la finalidad vivienda a programas relevantes, tales como los de la Secretaría de Hábitat e Inclusión del Ministerio de Desarrollo Económico.

[3] Comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria. Versión taquigráfica del día 11 de noviembre de 2013.

[4] “Créditos Ley 341/964”; “Créditos 1ra. vivienda”; “Mi Casa BA”; y “Mejor Vivir”, todos del IVC.

[5] Comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria. Versión taquigráfica del día 10 de noviembre de 2014.

[6]“Reintegración, integración y transformación en villas” y “Regularización dominial y financiera” del IVC; “Emergencia habitacional, promoción social y hábitat” e “Intervención social en villas de emergencia” de la UGIS; “Corporación del Sur S.E.” de la unidad ejecutora homónima; “Mejoramiento en villas” de la Secretaría de Hábitat e Inclusión; y “PROSUR Hábitat” del Ministerio de Desarrollo Económico.