Hábitat

Diez años de política urbana en la Ciudad

6 junio, 2017

Mesa redonda

Diez años de política urbana en la Ciudad. Rupturas, continuidades y nuevos interrogantes

Miércoles 10 de mayo de 2017

Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Organiza: Comunidad Buenos Aires

 


Flyer Convocatoria - Mesa Redonda (1)Panelistas invitados:

Eduardo Reese – CELS

Sebastián Pilo -ACIJ

Federico Berardi – Defensoria del Pueblo de la Ciudad

Cristina Cravino – UNGS

María Mercedes Di Virgilio – CONICET – IIGG

Fernando Ostuni – IIGG

Rubén Pascolini – ex Secretario Nacional de Acceso al Hábitat

Coordinación: Andrea Conde, Legisladora FPV

Con la participación de Ariel Palombi y Bárbara Witko, del equipo de Estudios Urbanos de Comunidad Buenos Aires

 


La mesa redonda tuvo como objetivos debatir en torno de los siguientes núcleos: la puesta a punto de un balance de los diez años de políticas urbanas de la gestión del PRO; el trazado de una caracterización del presente de las políticas urbanas en la Ciudad, marcando sus rupturas y continuidades con los ocho años anteriores; y el intento de plantear lineamientos para abrir una discusión que permita configurar un modelo de ciudad deseada de aquí en adelante a partir de una mirada ligada a los sectores populares. Como propósito general, la mesa buscó dar inicio a una serie de discusiones que vinculen a la academia, la política y la militancia a la hora de pensar la ciudad y los modos de intervenir en ella.

Para dar esta discusión, se propusieron tres ejes temáticos:

  1. Política pública en villas, asentamientos y conjuntos habitacionales.
  2. Infraestructura, grandes equipamientos, espacio público, transporte.
  3. Distritos, recualificación del suelo.

Respecto del diagnóstico de la gestión de Macri, existe consenso entre los y las panelistas en caracterizar los ocho años por un tipo de intervención urbana cuyo eje se encuentra en la confianza depositada en las fuerzas del mercado como las rectoras del desarrollo de la ciudad, con la consecuente falencia en lo que respecta a una concepción de la ciudad desde una perspectiva de derechos.

Esta concepción orientada al mercado se manifestó en intervenciones estatales con altos niveles de visibilidad, con una baja inversión en equipamiento, con una desarticulación institucional así como una reducción y subejecución presupuestarias en materia de vivienda orientada a los sectores populares, en desmedro de soluciones habitacionales definitivas.

Ariel Palombi señaló que la gestión de Macri en materia de políticas urbanas puede ordenarse a partir de tres ejes:

  1. En las villas: maquillaje urbano, mejoramiento del espacio público y regularización dominial.
  2. En materia de política de suelo: recualificación de algunas áreas, como la ex AU3 y los distritos económicos.
  3. En espacio público, equipamiento y transporte: intervenciones de bajo costo y alta visibilidad, como ciclovías o Metrobus (en lugar de subterráneo).

La cuestión del maquillaje urbano como rasgo característico de la gestión de Mauricio Macri fue retomada por diferentes panelistas, como Reese, que destacó que, de forma general, se observa un privilegio otorgado a lo físico, a lo que “se puede inaugurar”. La política urbana de Macri estuvo centrada en un conjunto de operaciones de maquillaje o de embellecimiento urbano muy puntuales y en pequeñas obras de infraestructura como túneles, sapitos, o Metrobus. A ello, Cravino agregó que el PRO plantea asimismo como principio el de “orden urbano”, que se hace manifiesto en el desalojo de centros culturales y en la voluntad de “limpieza social”, es decir, en la expulsión de ciertos sujetos y grupos del espacio público urbano. Propusouna ecuación como síntesis de lo dicho respecto de la gestión de Macri: belleza + orden urbano y limpieza social + mercado.

Ostuni sintetizó: respecto del gobierno de Macri en la Ciudad, está relativamente consolidada la visión sobre su carácter neoliberal. Este carácter se vio en la crónica sub-ejecución presupuestaria, en la fragmentación de los organismos encargados del hábitat popular, en lógica de desarrollo de las políticas de distritos que buscan potenciar actividades económicas específicas en un territorio y que están orientadas a la reasignación de recaudación, y en comunidad de miradas con desarrolladores privados.

Más allá de los aspectos generales, entre los ejes propuestos, el que más convocó la atención de los y las participantes fue el de las políticas en relación con villas. Respecto de la gestión de Macri, Reese señaló como característica su rechazo a urbanizarlas, como se vio en la demanda de la villa Rodrigo Bueno, donde el ejecutivo señalaba que no se podía urbanizar a “intrusos”.

Tanto Palombi como Pilo coincidieron en que durante la gestión de Macri se observó una política de abandono por el Estado respecto de las soluciones habitacionales y una transferencia de recursos orientada únicamente a contener el conflicto social. Según Pilo, el incremento de la presencia estatal en los barrios se dio mayormente mediante cooperativas: se trata de políticas que buscan contener conflictos más que revertir violaciones de derechos. Palombi y Berardi agregaron además que se observaron intervenciones de maquillaje urbano (pintura de fachadas, proyectos culturales, plaza seca), sin soluciones habitacionales definitivas.

18359196_1939685699648733_2145660319584293651_oBerardi, Ostuni y Cravino pusieron el acento en que la intervención macrista en villas se caracterizó por la fuerte fragmentación institucional de los organismos encargados del hábitat popular. Berardi enfatizó además en los escasos avances en materia de urbanización durante sus dos mandatos. Comentó que, si bien Piletones aparecía como el modelo de urbanización, un relevamiento realizado por la Defensoría, la UCA (Salvia) y el CEC de la UBA mostró que allí sigue existiendo déficit habitacional cuantitativo (necesitan gran cantidad de unidades habitacionales nuevas) y cualitativo (orientado a la mejora de viviendas existentes).

Además de estos rasgos generales, algunos de los intervinientes–Reese, Palombi, Ostuni– señalaron matices diferenciales entre ambas gestiones de Macri, especialmente en torno de la aparición en su segundo mandato de intervenciones urbanas de mayor escala, que iban más allá del maquillaje y de la acupuntura urbana, como la Terminal de ómnibus Sur, el Centro logístico Roca, o el Centro de Convenciones. Según Ostuni, ese salto en la escala de las obras de infraestructura no pasó sólo por un aumento de inversión presupuestaria, sino también por el tipo y la visibilidad de esas obras, capaces de ser capitalizadas políticamente, como el Metrobus.

Respecto de la caracterización del gobierno de Rodríguez Larreta, existe un consenso en afirmar que es posible observar fuertes continuidades entre las gestiones de Macri y la actual, especialmente en la promoción de un modelo general de ciudad. Di Virgilio afirmó que el gobierno de Larreta no hubiera sido posible sin el de Macri, que generó los consensos necesarios y un fuerte sentido común entre los sectores medios acerca del tipo de ciudad deseada. Ese modelo se profundiza a través de las intervenciones actuales. También Ostuni afirmó la importancia de obras como el Metrobus en la creación de consenso sobre un modelo de ciudad.

¿De qué modelo de ciudad se trata? Los disertantes acordaron en una caracterización general: Rodríguez Larreta, al igual que Macri, promueve un modelo de ciudad basado en una alianza entre gestión, desarrolladores y constructoras. Tal como en los periodos anteriores, la centralidad sigue estando en el mercado (Palombi, Reese, Cravino). En este marco, el lugar de los actores estatales es subsidiario respecto de las necesidades del mercado a la hora de establecer políticas urbanas (Pilo).

De diferentes modos, los oradores y oradoras pusieron de relieve la tensión existente entre una perspectiva orientada a los derechos y otra a las “demandas del mercado”. Para Pascolini, existe un modelo que pone a los derechos por delante y otro a los negocios (si bien esto, aclara, es una simplificación dado que nunca se dan de forma pura). Ostuni afirmó como continuidad los lineamientos en  las políticas estatales del GCABA durante los dos primeros gobiernos de Macri, aunque también sostuvo que pueden observarse ciertas “sofisticaciones” en cuanto a su traducción en intervenciones concretas (por ejemplo: de la intervención directa reprimiendo y atacando a familias en situación de calle por parte de la UCEP, a la desarticulación y subejecución de políticas habitacionales; de la construcción de “sapitos” a los “metrobuses”). Se trasluce aquí una unidad de concepción donde la política urbana se orienta a disparar la potencialidad del sector privado.

Reese puntualizó que en este modelo se separa el accionar de los mecanismos del mercado de su impacto social. La imagen de progreso se construye a partir de los metros cuadrados construidos, sin medición del impacto social en términos de aumento de la desigualdad que ello significa. Se profundiza así una desigualdad general que no se reduce a la pobreza o a las villas.

También Pilo fue crítico del modo de evaluar el desarrollo urbano a partir de la valorización del suelo en términos de mercado, que conduce a que la vivienda sea cada vez más considerada únicamente de acuerdo a un fin especulativo. Sostuvo que lo que hay por detrás de la política de distritos es un fuerte desapego por la discusión de para quiénes se construye la ciudad. No se tiene en cuenta que ese modo de medir el desarrollo urbano es expulsivo de población, y acentuó que eso no se está midiendo desde el GCABA. Destacó algo que retomó Pascolini: no está claro en la agenda pública –por ejemplo, en la discusión por la reforma del Código de Planeamiento Urbano- para quiénes se está pensando la ciudad. ¿Cuántas personas nos imaginamos viviendo en la ciudad? ¿Y quiénes? Tampoco se advierte quién define la política urbana en este sentido, dada la preeminencia del mercado, el cual no tiene una perspectiva de derechos cuando construye la ciudad.

En relación con la especulación en torno del suelo y la vivienda, Pascolini expresó su preocupación respecto de la “brutal” expresión de la concepción rentística de las clases dominantes, que hace la ciudad un lugar desigual, donde mucha gente alquila, con muchas viviendas desocupadas, con un 20% de pobres y con muchos vulnerables. Buenos Aires es una ciudad injusta y tensionada porque atrae (es la zona más calificada del país) al tiempo que expulsa (a los pobres).

A partir de este escenario general, tuvo lugar una discusión acerca de las especificidades de la gestión de Rodríguez Larreta. Palombi marcó algunas coordenadas generales del contexto donde se inserta esta gestión:

-su victoria tras el enfrentamiento en ballotage con un candidato que aparecía como progresista, lo que lo obligó a acondicionar su perfil;

-su ascenso luego de ocho años de gestión del mismo partido, lo que permite preguntarse si hay algún desgaste;

-el mismo signo político con el gobierno nacional, lo que le facilita el acceso a nuevo suelo;

-un aumento del financiamiento motivado por factores como la transferencia de la policía (que supone un incremento de coparticipación); el aumento de recaudación de ingresos brutos que llegan vía la activación del sector financiero localizado en la Ciudad; la creciente recaudación por compra-venta de inmuebles; la mayor disponibilidad definanciamiento en el exterior y a menor tasa en razón del control de la Nación; y el incremento de transferencias nacionales (como es el caso de los viaductos, de los trenes FFCC General San Martin, PROMEBA, etc.). Ello redunda en mayor cantidad de recursos para hacer política urbana.

También Pascolini refirió a algunos procesos políticos a su criterio necesarios para comprender la política urbana de Rodríguez Larreta. Señala la necesidad de entender lo urbano en el marco más general de lo político, y, más específicamente de los cambios acontecidos desde fines de 2015, que determinaron a su vez transformaciones en la gestión de la ciudad. Sostuvo que actualmente existe una política regresiva de construcción de la ciudad que también se realiza a nivel nacional.

Entre las rupturas o desplazamientos que se observan en la gestión de Rodríguez Larreta respecto de la de Macri, varios de los presentes acordaron en que ya no prima aquella política de acupuntura, sino que hay una decisión de pasar a otra escala (Reese, Cravino, Di Virgilio). Según Reese, esto es un intento por diferenciarse, por convertirse en el “Haussman de la Ciudad”: “yo voy a hacer lo que nadie pudo hacer antes: urbanizar la 31, reformar el Código de Planeamiento Urbano, hacer la autopista ribereña, discutir el puerto, unificar la policía…”. Se trata de un cambio tanto cuantitativo (de escala), como cualitativo (por los impactos de estas intervenciones)

Palombi introdujo algunos ejes de intervenciones novedosas de este primer año de gestión de Rodríguez Larreta. Por un lado, promueve un nuevo código urbanístico y busca recualificar otra parte el sur de la ciudad alejado de la centralidad(comuna 8). Respecto del suelo, se identifican porciones vacantes de suelo público para desarrollar en toda la ciudad. Se observa una tendencia a tomar la Ciudad como una unidad, en tanto se comienzan proyectos en todo su territorio, a diferencia de Macri que organizaba su intervención urbana de acuerdo a la división Norte / Sur.

Por último, agregó Palombi, se lanza además a la urbanización de villas, lo que abre un interrogante: este proceso no parece estar ligado solamente a la posibilidad de hacer negocios. Entonces, ¿por qué se avanza? Esta pregunta generó algunas discusiones.

Reese afirmó que se empezó por las obras ligadas a mayor simbolismo social y político, como correr la autopista en el caso de la Villa 31, para valorizar un suelo que va de La Boca al norte. En su perspectiva, como el mercado demanda valorizar el suelo, no queda otra que urbanizar las villas. Pilo manifestó su acuerdo parcial con esa interpretación, dado que sostiene que es importante destacar ese cambio como un triunfo de la lucha de los vecinos. Ostuni se mostró de acuerdo y agregó una tercera dimensión, retomando lo dicho previamente por Palombi: que la urbanización de villas puede también ser leída como efecto del resultado del ballotage.

También Berardi se pronunció al respecto: si bien comparte la idea de que la intervención en villas por la gestión de Rodríguez Larreta se hace porque “no queda otra”, sostiene que hay que reconocer que el gobierno de la ciudad ha pasado de hablar de “erradicación” a hablar de “urbanización” y, hoy en día, de “integración urbana”. Este desplazamiento nos demanda, en tanto defensores de una perspectiva de derechos, otra lucidez a la hora de discutir cuál es el contenido efectivo de esa integración social urbana.

En materia de villas, Berardi afirmó que con la gestión de Rodríguez Larreta se ve una mayor presencia del Estado en los barrios, se revierte la fragmentación introducida por el macrismo, con el IVC como caso paradigmático, el cual recibe un fuerte aumento presupuestario. Hay una mayor unificación de la política de intervención en villas, algo que los vecinos perciben como positivo.

También Ostuni afirmó que entre las rupturas entre Macri y Rodríguez Larreta, hay que contar la diferente asignación presupuestaria para las áreas de vivienda, así como en el rediseño institucional de organismos que intervienen en problemática habitacional.

Tanto Cravino como Di Virgilio pusieron sus reparos ante esta política de urbanización. Cravino sostuvo que, más allá la crítica más conocida a la regularización dominial que hace que la gente entre al mercado inmobiliario, se ve que la política de villas es neoliberal porque van por un nivel mínimo de calidad. Di Virgilio retomó algunos antecedentes, como la regularización de la Villa 19, que muestra procesos que se hacen de acuerdo a estándares mínimos.

Entre otros riesgos de esta política de urbanización de villas, Ostuni afirmó que no se pueden pensar los procesos de integración urbana por fuera del contexto donde se llevan adelante: es preciso atender a las otras obras, a los potenciales desarrollos inmobiliarios a los que están asociados y, al mismo tiempo, a las dinámicas y tensiones que los propios procesos de urbanización desatan en la relación entre el Estado y los actores comunitarios.

Un eje que convocó a diferentes oradores y oradoras fue el de la participación. Cravino sostuvo que otra pata de la gestión del PRO-Cambiemos es la incitación permanente a la participación individual, especialmente por e-mail, que deriva en un acoso publicitario. Se trata sin embargo de una falsa participación. Esta cuestión fue retomada por la pregunta de uno de los asistentes a la mesa redonda, que acercó su preocupación por el modo en que las Juntas Comunales están siendo dejadas de lado en el establecimiento de directrices para la ciudad.

18422796_1939685522982084_1360460533305820364_o (1)Cravino profundizó en lo que respecta específicamente al carácter participativo de los procesos de urbanización de villas, y sostuvo que, si bien cada vez hay más instancias en los barrios, éstas juntan a la gente por la manzana. No se discuten totalidades, no se debate la villa como un todo. Como cuestión de fondo, ubica una tensión entre política universal y política particular: la particularidad permite jugar con la fragmentación. A su vez, Berardi señaló que estas mesas de negociación presentan una dificultad respecto de la participación, dado que es difícil para un vecino o representante participar si no tiene información completa sobre lo que se está haciendo, si no sabe cómo es el plan. Por último, Di Virgilio acotó que en escenarios como el Programa Nido, son tantos los interlocutores y tan pocos los representantes de los vecinos, que las mesas son más de encuentro de gestores que de intercambio.

Otro punto de discusiones giró alrededor del rol que debe adoptar la Legislatura en este contexto con relación a la política urbana. Pilo fue el primero en referir a esta cuestión, y si bien no llegó a desarrollar el punto, dejó planteado que, en gran medida, el hecho de que estas políticas sin perspectiva de derechos se puedan desarrollar tiene que ver con cómo se construyen mayorías en la Legislatura. Cravino fue crítica respecto del rol de la Legislatura, por no denunciar cómo se la aparta y por no devenir caja de resonancia de conflictos. Pascolini, por último, coincidió en que la Legislatura es un espacio fundamental de la disputa, aunque matizó: no es el único desde donde dar la batalla por una ciudad concebida desde una perspectiva de derechos. Destacó en este sentido el lugar de la movilización popular.

Entre los interrogantes que quedaron abiertos, Ostuni planteó: ¿cuáles son las limitaciones que puede mostrar esa política de RL? ¿Cómo potenciar esos procesos cuando las limitaciones desde el GCABA empiezan a mostrar sus flaquezas?

Asimismo se plantearon algunas áreas de desafíos que se abren de aquí en más.

Berardi señaló que, si bien se superó la fragmentación propia del macrismo, permanece una desarticulación en barrios donde se está avanzado: falta una mirada interdisciplinaria. Plantea la necesidad de ampliar el debate a otros ministerios (de Educación, por ejemplo), porque el hecho de que la urbanización quede reducida sólo al IVC hace que este proceso resulte sesgado al equipamiento, a la infraestructura y a la vivienda.Un segundo desafío es configurar la gestión de la emergencia en el mediano plazo. Por un lado, la UGIS está a cargo de las emergencias, pero le faltan recursos; por el otro, hay un desacople entre intervenciones. Por último, dejó planteado la necesidad de atender a la problemática de los inquilinos al interior de las villas, como muestra de la desigualdad y de la estratificación que allí existen.

En lo que respecta a vivienda, Cravino destacó que se observa una deuda respecto de lo que plantea el artículo 31° de la CCABA: no existe al día de hoy una ley de vivienda adecuada, no se incorporan los inmuebles ociosos, se desfinanció la autogestión, no se reguló el derecho a la vivienda digna. Al igual que Di Virgilio, planteó la necesidad de una ley de vivienda desde una perspectiva de integralidad. Di Virgilio enfatizó en que una política de vivienda social es necesaria en paralelo con la urbanización de villas, porque si no, a la larga se genera más expulsión, como advertía Ostuni anteriormente. Es necesaria una intervención integral que ataque un déficit en lo habitacional, que es estructural en la Ciudad es un contexto de mayores desigualdades y que se profundizó en los años del PRO. Asimismo, señaló que pensar una alternativa política desde una perspectiva de derechos supone pensar cómo reparar las violencias múltiples que recaen cotidianamente sobre los más pobres de la ciudad, como se ve en el caso de las relocalizaciones.

Reese manifestó su preocupación por la falta de un proyecto alternativo. En este sentido, tanto Di Virgilio como Pascolini mencionaron la necesidad de construir consensos y nuevos discursos que desnaturalicen el modelo de los negocios y pongan en escena un modelo de ciudad desde una perspectiva de derechos.

Pascolini señaló asimismo que no se suele pensar a la ciudad como parte del AMBA y es imprescindible concebirla así, de igual forma que como pensamos la Argentina como parte de América Latina.

A modo de cierre, Andrea Conde sostuvo que durante el gobierno de Macri en la Ciudad, había un gobierno nacional que protegía a sectores más humildes, y que desde nuestro lugar también estuvimos más bien centrados en las políticas nacionales. A modo de autocrítica, señaló que no se pensó el modelo de ciudad desde una perspectiva de derechos. Señaló que por ello es hora de pensar en un modelo alternativo, de pensar qué ciudad queremos, de formular propuestas. Es preciso tener un modelo más claro, dar las discusiones más allá de la Legislatura, contemplando el rol de las organizaciones, de la academia, de la política. Es necesario generar acuerdos sobre cuestiones como: ¿qué hacemos ante la urbanización de las villas? ¿Cómo fortalecemos la participación? ¿Quién habla con los vecinos? ¿Cuál es el rol de los comuneros a los que el PRO les pone palos en la rueda? Subrayó la necesidad de pensar a futuro, de elaborar una idea colectiva sobre cómo seguir y de discutir qué significa una ciudad orientada por el modelo de derechos.